Artículo de Amir Al Hasani Maturano - profesor del Departamento de Derecho Público, Universitat de les Illes Balears. 

La sentencia concluye que, siempre que se interpreten en el sentido que se establece en ella, no son inconstitucionales los siguientes artículos:

• 36.23 (“uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación, con respeto al derecho fundamental a la información”, si bien el tribunal anula el inciso “no autorizado”),

• 37.3 (“incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifestación, cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos”), y

• 37.7 (“la ocupación de cualquier inmueble, vivienda o edificio ajenos, o la permanencia en ellos, en ambos casos contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de infracción penal”).

Por otra parte, incluye un voto particular, el de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, que analizaremos al final del artículo.

Las impugnaciones a la LOPSC

La sentencia 172/2020 desestima prácticamente la totalidad de las impugnaciones realizadas a varios artículos, incluidas en el recurso de inconstitucionalidad presentado el 21 de mayo de 2015 en la sede del Constitucional por integrantes de los grupos parlamentarios Socialista, La Izquierda Plural, UPyD y Grupo Mixto.

Las cuestiones impugnadas por su posible inconstitucionalidad eran diversas, desglosándose en:

1. Los registros corporales externos y superficiales, desde la perspectiva del derecho a la intimidad personal del artículo 18.1 CE, en conexión con la dignidad (artículo 10 CE) e integridad física y moral (artículo 15 CE).

2. El régimen sancionador relativo al derecho de reunión del artículo 21 CE.

3. El régimen sancionador relativo a la libertad de información del artículo 20.1 d) de la Constitución.

4. La devolución en frontera de migrantes irregulares en Ceuta y Melilla.

Aquí analizaremos los puntos de la sentencia que nos parecen más relevantes por su conflictividad. Esto es, el examen jurídico realizado sobre el régimen sancionador, con una atención especial a las infracciones vinculadas a actos, reuniones y manifestaciones en lugares públicos.

El régimen sancionador en la vertiente del derecho de reunión

En el recurso presentado a la ley de seguridad ciudadana se argumentó que la exigencia de comunicar con antelación a la autoridad competente toda reunión a celebrar en lugares de tránsito público resultaba inconstitucional. Además, esto equivaldría a restringir las manifestaciones espontáneas. De acuerdo con la ley, podría ser sancionado quien participe en una concentración espontánea o sin ser previamente comunicada, aun siendo esta pacífica.

También argumentaron los recurrentes que las sanciones con ocasión de manifestarse frente a las Cortes Generales o las asambleas legislativas suponían una restricción injustificada del derecho de reunión, al generar un efecto desaliento sobre la ciudadanía ante el temor a ser sancionada.

Estas sanciones pondrían de manifiesto una hipotética restricción, injustificada y desproporcionada, del ejercicio del derecho de reunión, al no precisar la existencia de alteración al orden público. No es lo mismo la concurrencia de violencia, que la simple presencia simultánea de personas en un espacio público.

Al abordar esta cuestión, en el apartado 5, letra c de la fundamentación jurídica de la sentencia, el ponente expresa que la garantía material del principio de legalidad de las sanciones e infracciones se corresponde con normas concretas y claras (taxatividad), aunque sin impedir el empleo de conceptos jurídicos indeterminados. También señala que la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, ha de motivar o razonar cada acto sancionador concreto (razonabilidad).

Tras ello, argumenta que las infracciones vinculadas a manifestaciones en lugares públicos son constitucionales, ya que los límites del derecho de manifestación se hallan en el artículo 21.2 CE. Es decir, “su ejercicio puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, tanto los previstos específicamente en el propio texto constitucional, «como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales»”. Límites “que deben motivarse y que han de ser necesarios para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquél a quien se impone y, en todo caso, respetar su contenido esencial”.

También alude a que el ejercicio del derecho de reunión está sometido al cumplimiento del requisito previo de comunicarlo con antelación a la autoridad competente. Para el TC, este deber de comunicación “constituye tan solo una declaración de conocimiento, a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para (…) proteger derechos y bienes de terceros”.

Según lo contemplado en el artículo 21.2 de la Constitución, para impedir el derecho de reunión “deben existir razones fundadas de alteración del orden público” –situación de hecho en el mantenimiento del orden en sentido material– “con peligro para personas o bienes”. ¿Se puede considerar una razón fundada la mera sospecha? No creemos que un ciudadano en situación normal, “pueda llegar racionalmente a la conclusión… de que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público”.

Sobre las reuniones frente a las asambleas legislativas

El TC mantiene la constitucionalidad de sancionar las manifestaciones que se realicen frente a las sedes de los órganos legislativos. Lo hace argumentando su especial valor institucional y la importancia de su normal funcionamiento, y admitiendo esa regulación como una forma de defensa ante una desconsideración simbólica o una incitación a otras conductas.

Asimismo, estima que la previsión “perturbación grave” comprende “las actuaciones o comportamientos que dañan de un modo intenso a personas o bienes (o que entrañan un riesgo agravado de que se produzca ese resultado lesivo), así como las que obstruyen sensiblemente el funcionamiento de los órganos legislativos”. Si el precepto se orienta a proteger el significado institucional y el buen funcionamiento de estos órganos, es curioso que avale la sanción “aunque no estuvieren reunidos”.

Hablando en plata, figura un juicio desproporcional y un efecto desaliento para el ejercicio del derecho de manifestación ante las sedes institucionales. La pregunta sería: ¿persigue la previsión legal de restricción de ese derecho otros fines legítimos y lo hace proporcionalmente?

En algunas circunstancias las manifestaciones ante instituciones parlamentarias pueden implicar un riesgo para el desarrollo normal de sus actividades, pero esta decisión del TC ignora la garantía de valor expresivo y democrático del derecho de reunión, al sacrificarlo por la función parlamentaria (sin estar en peligro). Como pone de relieve el voto particular de la magistrada Balaguer Castellón: “El símbolo de la institución y el símbolo del ejercicio del derecho, ambos fundamentales para la construcción del sistema democrático, tienen igual valor constitucional y no debiera priorizarse a uno sobre el otro”.

La restricción constitucional ni se orienta a la realización de un fin legítimo, ni la medida que contiene es idónea para alcanzar ese fin.

La obligación de comunicar

También queda avalado el precepto de comunicación previa de la manifestación. Así, unos ciudadanos que simplemente han tomado parte en una concentración que no ha sido comunicada, o no ajustada a lo comunicado, podrían ser sancionados. Se omite la línea jurisprudencial del TEDH (caso Fáber v. Hungría; Yilmaz Yildiz y otros v. Turquía) y provoca un efecto desalentador, sobre todo si las circunstancias del caso pueden demostrar la ausencia de riesgo para la seguridad, a pesar de la ausencia de la comunicación. En suma, altera el contenido esencial del derecho.

En referencia al régimen sancionador respecto del derecho de información

Los recurrentes entendían que la infracción por la obtención de imagen o datos de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad resulta una restricción desproporcionada del derecho a la libertad de información. Es más, con ella se establecía la censura previa.

La inseguridad jurídica parece evidente, tanto por la dificultad para un ciudadano medio de saber si una imagen podía poner en riesgo una operación policial, como la falta de previsibilidad del comportamiento de la Administración, al dejar en manos de las fuerzas de seguridad la decisión de la concurrencia del riesgo.

Al contrario, el Tribunal Constitucional declara la nulidad del inciso “no autorizado” , al entender que resulta contrario a la prohibición de censura previa contenida en el artículo 20.2 de la CE. Por el otro, considera su constitucionalidad con la siguiente interpretación del término “uso”: para poder apreciarse infracción grave es necesaria la publicación o difusión ilícita. No resulta suficiente para ser sancionada la mera captación de imágenes o datos, sin ser publicadas o difundidas.

Lo que destaca el voto particular

Respecto al sistema sancionador aplicado al ejercicio del derecho de manifestación y a la posibilidad de manifestarse ante las cámaras legislativas (el binomio libertad y seguridad), la magistrada entiende que la “LOPSC no debiera ser una ley de control de la ciudadanía, sino una norma de control del poder que se ejerce sobre la ciudadanía” sin interferencia en el ejercicio de los derechos fundamentales.

Apunta a un juicio de proporcionalidad reduccionista y constitucionalidad abstracta al partir de un “desnivel evidente entre la concepción del pluralismo político y la libertad de manifestación, supeditados a la tranquilidad ciudadana y la seguridad como ausencia de conflicto”.

Igualmente pone de relieve la falta de atención del legislador a las razones sociales y la realidad social al decidir sobre medidas limitativas de los derechos fundamentales y manifiesta que así se genera inseguridad jurídica y efecto desaliento. Máxime cuando, con las nuevas modalidades de participación política, la sociedad ha incrementado su recurso al derecho de manifestación en espacios públicos –incluso virtuales-.

Para la magistrada Balaguer Callejón, la sentencia socava los atributos de pluralismo y tolerancia inherentes a cualquier sociedad democrática. Tal como refuta: “La perturbación de la tranquilidad ciudadana y del orden, dentro de los límites constitucionalmente previstos, fuera del recurso a la violencia, y siempre que no pueda ser tildada de grave, puede encontrar sustento en el ejercicio de los derechos fundamentales, y puede resultar esencial para la construcción del pluralismo político que está en la base de las sociedades democráticas”.

Entiende que si la protesta es pacífica se hallaría dentro del contenido del derecho de manifestación en conexión con el derecho de participación política, verbigracia, un discurso político en un espacio simbólico. Por lo tanto, su inclusión como infracción grave no persigue o satisface de forma concreta la convivencia ciudadana mediante las correspondientes sanciones.

Respecto a las manifestaciones no comunicadas espontáneas, tipificadas como infracción leve, expresa que es una “mutación del derecho”, al alterarse su contenido esencial. La comunicación a la Administración sería un intento de garantizar, en la medida de lo posible, que el ejercicio de manifestación no afecte negativamente a personas y bienes, cumpliendo así la garantía de seguridad pública.

No obstante, si la Administración sanciona por el mero hecho de no ajustarse a una comunicación previa “la comunicación deviene en acto con un contenido material vinculante” afirma. En la línea apuntada, entre el fin de la seguridad, por un lado, y la medida adoptada de sancionar la falta de comunicación, por otro, se deriva una falta de proporcionalidad de la medida que limita el derecho de manifestación.